KOMASACIJA POLJOPRIVREDNOG ZEMLJIŠTA

 Pravni okvir i svrha sprovođenja postupka komasacije zemljišta

Komasacija poljoprivrednog zemljišta predstavlja jedan kompleksan pravno, administrativno, geodetsko-tehnički postupak uređenja poljoprivrednog zemljišta kojim se, primenom različitih mera, primarno vrši ukrupnjavanje poljoprivrednih parcela. Cilj je ekonomičnije iskorišćavanje parcela radi povećanja produktivnosti poljoprivredne proizvodnje i ruralnog razvoja, a sve u interesu države, a time i njenih građana. Ovaj postupak bi zbog toga morao u osnovi da počiva na načelu pravičnosti, jer uspeh, odnosno neuspeh sprovođenja komasacije na kraju najobjektivnije ceni poljoprivrednik koji direktno oseća posledice opisanog postupka.

Postupak komasacije regulisan je Zakonom o poljoprivrednom zemljištu, dok su sadržina i postupak donošenja programa komasacije detaljnije regulisani podzakonskim aktom – Pravilnikom o sadržini, postupku izrade i donošenja programa komasacije. Realnost i višegodišnji problemi sa kojima se susreću građani u postupku komasacije nas upozoravaju na činjenicu da navedeni Zakon nedovoljno sistematično uređuje ovu materiju. To u praksi često dovodi do praktičnih problema pri sprovođenju komasacije zemljišta. Postoji realna potreba da država (napokon) donese jedan nov, poseban, moderan i efikasan Zakon koji bi sistematično i detaljno uredio ovaj postupak “ab ovo usque ad mala” – od početka do kraja, koristeći se prednostima digitalizovane tehnologije modernog doba.

U  skladu sa navedenim Zakonom, komasacija zemljišta se sprovodi u različitim situacijama, kada se zbog usitnjenosti i nepravilnog oblika parcela poljoprivredno zemljište ne može racionalno koristiti, u situaciji izgradnje sistema za odvodnjavanje ili navodnjavanje, u situaciji izgradnje mreže poljskih puteva i u drugim zakonom predviđenim situacijama.

Komasacija se sprovodi inicijacijom od strane države, tačnije nadležnog ministarstva, jedinice lokalne samouprave ili lica sa pravnim interesom, tj. lica koje je titular određenog prava na predmetnom zemljištu. Odluku o sprovođenju komasacije donosi skupština jedinice lokalne samouprave na osnovu programa komasacije. Komisija za komasaciju sprovodi sam postupak komasacije i vrši niz povezanih aktivnosti.

 

Predmet i učesnici postupka komasacije zemljišta

Lokalna samouprava preko svojih organa aktivno učestvuje u sprovođenju postupka komasacije zemljišta. U tom smislu skupština jedinice lokalne samouprave određuje teritoriju katastarske opštine ili delove katastarskih opština koji se uređuju komasacijom, donosi program komasacije, odluku o sprovođenju komasacije, te obrazuje Komisiju za komasaciju. Komisija dalje obrazuje podkomisije za sprovođenje pojedinih aktivnosti u vezi sa komasacijom, sarađuje sa nadležnim organima za geodetske poslove, javnim preduzećima, odborom učesnika komasacije, nosiocima izrade programa komasacije. Komisija za komasaciju sprovodi i postupak komasacione procene vrednosti zemljišta, te vrši raspodelu komasacione mase, itd.

Predmet komasacije su sva zemljišta u komasacionom području, kao i uređaji na tim zemljištima. Ako se pri formiranju komasacione mase katastarski podaci o pravu svojine ili drugim stvarnim pravima, položaju i drugim podacima na nepokretnostima ne podudaraju sa utvrđenim faktičkim stanjem (koje je utvrdila Komisija za komasaciju u upravnom postupku), relevantni podaci o nepokretnostima koje su predmet komasacije će se utvrditi na osnovu faktičkog stanja. Dakle, komasaciona masa se sastavlja na osnovu faktičkog stanja koje utvrđuje Komisija za komasaciju i o tome sastavlja zapisnik koji potpisuju svi učesnici u postupku komasacije i predsednik Komisije.

Neslaganje faktičkog stanja i katastarskih podataka (pravnog stanja) u praksi je često razlog za pokretanje postupka pred nadležnim sudom koji iniciraju građani.

Epilog postupka komasacije zemljišta jeste da svaki učesnik ovog postupka iz formirane komasacione mase nove ukrupnjene parcele dobije odgovarajuće vrednosti (princip vrednost za vrednost), a po mogućnosti iste katastarske kulture i udaljenosti od naselja kao i položaja, što će mu u budućnosti pružati poboljšane mogućnosti u pogledu pristupa zemljištu i njenog oblika, u odnosu na one koje je imao pre otpočinjanja komasacije. Protiv Rešenja o raspodeli komasacione mase učesnik postupka komasacije može izjaviti žalbu nadležnom ministarstvu u roku od 15 dana od dana njegovog dostavljanja.

Vlasnici i držaoci parcela koje su obuhvaćene postupkom komasacije formalno se smatraju učesnicima komasacije. Zakon njihove obaveze taksativno ne navodi, a još manje njihova prava, ali u svakom slučaju kao učesnici, vlasnici parcela aktivno učestvuju u ovom procesu, te u tom smislu mogu formirati Odbor za komasaciju koji će zastupati njihove interese u toku postupka. Oni, putem svojih predstavnika, učestvuju u radu Komisije za komasaciju, te participiraju u javnoj raspravi koju sprovodi nadležni organ jedinice lokalne samouprave u saradnji sa nosiocem izrade programa komasacije.

Učesnici komasacije u toku celog postupka imaju pravo uvida u pismene isprave (zapisnike o utvrđivanju faktičkog stanja, iskaze zemljišta, pregledne planove komasacione procene, mreže poljskih puteva, itd.) i ostalu dokumentaciju.

U toku postupka komasacije učesnici komasacije mogu podnositi prigovore i druga pravna sredstva u skladu sa Zakonom. U tom smislu mogu ulagati odgovarajuće prigovore na objavljeni nacrt programa komasacije, kao i žalbu na rešenje o raspodeli komasacione mase. Sa druge strane, obaveza vlasnika poljoprivrednog zemljišta na području na kojem se vrši uređenje poljoprivrednog zemljišta jeste da dozvoli pristup na svoje zemljište stručnjacima geodetskih, vodnih, poljoprivrednih i drugih organizacija, radi obavljanja radova u vezi sa uređenjem poljoprivrednog zemljišta.

 

Dužina trajanja postupka komasacije zemljišta

Na tok i dužinu trajanja postupka komasacije utiče niz faktora, ali u proseku ovaj postupak traje oko 3,5 godine – od usvajanja programa komasacije od strane skupštine jedinice lokalne samouprave do uvođenja vlasnika u posed.

Manjak novčanih sredstava svakako utiče na brzinu sprovođenja komasacije, ali to nije jedini i presudan faktor. Kompleksni imovinsko-pravni problemi u vezi sa područjem na kojem se proces sprovodi takođe utiču na tok i dužinu trajanja postupka, kao i na promene u faktičkom stanju pre i tokom postupka komasacije. Na kraju, moglo bi se zaključiti da – direktno ili indirektno – na dužinu trajanja ovog postupka, kao i na uspeh u sprovođenju, ipak najviše utiče ljudski faktor. Nedovoljna stručna obučenost lica koja sprovode postupak komasacije direktno utiču na celokupan proces. Učestale su kritike na račun pasivnog, usporenog postupanja Komisije za komasaciju u pojedinim fazama ovog postupka, dok učesnici komasacije često u primedbama ili žalbama iskazuju nepravilnosti u vezi sa izvršenim komasacionim procenama vrednosti zemljišta. Zbog toga se u praksi osnovano pokreću odgovarajući sudski postupci kako bi im se naknadila pričinjena šteta.

 

EKSPROPRIJACIJA POLJOPRIVREDNOG ZEMLJIŠTA

Uvodne napomene

Razvoj infrastrukture, sve učestalija izgradnja javnih puteva i saobraćajnica u Srbiji, nezaobilazno dovode i do povećanog broja postupaka eksproprijacije u našoj zemlji, ali i do sudskih postupaka za određivanje naknade za eksproprisane nepokretnosti.

Eksproprijacija je zakonom uređeni postupak prelaza privatne svojine u javnu svojinu uz adekvatnu naknadu, a sve u cilju zaštite i ostvarivanja javnog interesa. Javni interes se utvrđuje Zakonom ili odlukom Vlade Republike Srbije, a najčešće u cilju izgradnje različitih infrastrukturnih objekata (putevi, pruge, gasovodi, mostovi, itd.), ili izgradnje objekata iz oblasti obrazovanja, zdravstva, socijalne zaštite, kulture, sporta i drugo. a

Postupak eksproprijacije uređen je pre svega Zakonom o eksproprijaciji, ali i drugim zakonskim i podzakonskim aktima Repubilike Srbije, dok se konkretno sudski postupak za određivanja naknade za eksproprisanu nepokretnost sprovodi po pravilima važećeg Zakona o vanparničnom postupku.

Ustav Republike Srbije svakom građaninu garantuje pravo na imovinu, ali istovremeno pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu koji je utvrđen na osnovu Zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne. U tom smislu ostvarivanje javnog interesa ne sme ograničavati interes građanina, sopstvenika eksproprisanog zemljišta. U praksi sopstvenik je najčešće vlasnik eksproprisane nepokretnosti.

Nepokretnosti koje se mogu eksproprisati (predmet eksproprijacije) ili na kojima se svojina može ograničiti su zemljišta (građevinsko, poljoprivredno, šume, voćnjak, vinograd, itd.), zgrade (poslovne prostorije, stanovi, kuće) i drugi građevinski objekti (ribnjak, garaže, itd.).  Razlikujemo potpunu eksproprijaciju (promena nosioca prava svojine na nepokretnosti usled oduzimanja iste) i nepotpunu eksproprijaciju (ustanovljavanje službenosti na eksproprisanoj nepokretnosti ili uzimanje u zakup zemljišta na određeno vreme).

 

Tok postupka eksproprijacije zemljišta

Nakon utvrđivanja javnog interesa za eksproprijaciju nepokretnosti, predlog za eksproprijaciju podnosi korisnik eksproprijacije – grad, Autonomna pokrajina, Republika Srbija, drugo pravno lice, odnosno javno preduzeće čiji je osnivač država, sve u svojstvu predlagača, korisnika nepokretnosti, dok je sopstvenik nepokretnosti protivnik predlagača u ovom postupku. Predlog za eksproprijaciju podnosi se opštinskoj upravi opštine na čijoj se teritoriji nalazi nepokretnost predložena za eksproprijaciju, u roku od jedne godine od dana utvrđivanja javnog interesa za eksproprijaciju. Celokupan postupak eksproprijacije (od podnošenja predloga za eksproprijaciju do donošenja rešenja) vodi se pred opštinskim organima uprave nadležnim za postupak eksproprijacije (Služba opštinske uprave nadležna za imovinsko-pravne poslove).

U slučaju da je korisnik eksproprijacije podneo predlog za eksproprijaciju samo jednog određenog dela nepokretnosti (poljoprivredno zemljište) na način da bi time sopstvenik nepokretnosti izgubio ekonomski interes za korišćenjem preostalog dela nepokretnosti, tj. poljoprivrednog zemljišta (neplodno, nepristupačno zemljište i dr.), sopstvenik nepokretnosti – poljoprivrednog zemljišta može u postupku eksproprijacije podneti zahtev za eksproprijacijom i preostalog dela nepokretnosti – poljoprivrednog zemljišta u roku od dve godine od završetka izgradnje objekta, odnosno završetka izvođenja radova. Opštinski organ uprave koji sprovodi postupak eksproprijacije je dužan da sopstvenika nepokretnosti upozna sa ovom mogućnošću, kao i rokom u kome se ovakav zahtev može podneti, te da isti zahtev unese u zapisnik.

Opštinski organ uprave po sprovedenom postupku eksproprijacije donosi Rešenje o eksproprijaciji kojim može usvojiti ili odbiti predlog korisnika za eksproprijacijom nepokretnosti. Obe strane u postupku imaju pravo da izjave žalbu na predmetno Rešenje o eksproprijaciji, a o žalbi odlučuje Ministarstvo nadležno za poslove finansija. Momentom pravosnažnosti Rešenja o eksproprijaciji korisnik eksproprijacije postaje novi vlasnik na eksproprisanoj nepokretnosti, dok bivši vlasnik ima pravo na naknadu za eksproprisanu nepokretnost. Korisnik eksproprijacije stiče pravo da stupi u posed eksproprisane nepokretnosti danom pravosnažnosti odluke o naknadi, odnosno danom zaključenja sporazuma o naknadi za eksproprisanu nepokretnost, osim u slučajevima koje je Zakon posebno predvideo. Troškovi koji nastanu u toku postupka snosi korisnik eksproprijacije.

 

Naknada za eksproprisanu nepokretnost

Naknada za eksproprisanu nepokretnost određuje se u novcu, ukoliko Zakonom nije drukčije određeno.

Naknada za eksproprisano obradivo poljoprivredno zemljište licu kome je prihod od tog zemljišta uslov za egzistenciju, određuje se na njegov zahtev davanjem u svojinu drugog odgovarajućeg zemljišta iste kulture i klase ili odgovarajuće vrednosti u istom mestu ili bližoj okolini.

Po pravosnažnosti Rešenja o eksproprijaciji u postupku za određivanje visine naknade, bivši vlasnik nepokretnosti – zemljišta ostvaruje svoje pravo na naknadu za eksproprisanu nepokretnost. Ovo svoje pravo na ostvarivanje naknade za eksproprisanu nepokretnost bivši vlasnik ostvaruje ili potpisivanjem Sporazuma o visini naknade tržišne vrednosti eksproprisane nepokretnosti sa korisnikom eksproprijacije pred organima opštinske uprave ili određivanjem visine naknade pred nadležnim sudom u vanparničnom postupku.

Visina naknade u novcu za eksproprisanu nepokretnost (poljoprivredno ili građevinsko zemljište) određuje se u novcu prema tržišnoj ceni takvog zemljišta i prema okolnostima u momentu zaključenja Sporazuma o visini naknade. Ako Sporazum nije postignut, prema okolnostima u momentu donošenja prvostepene sudske odluke o naknadi. Korisnik eksproprijacije pribavlja procenu vrednosti nepokretnosti (poljoprivrednog i građevinskog zemljišta) od strane organa koji je nadležan za utvrđivanje poreza na prenos apsolutnih prava na nepokretnostima. Dakle, Poreska uprava vrši procenu tržišne cene zemljišta koje se ekspropriše, što ujedno predstavlja najniži iznos naknade za ekproprisano zemljište koje se nudi sopstveniku (vlasniku) zemljišta. Poreska uprava ne određuje tržišnu cenu eksproprisanog zemljišta, već vrši njenu procenu, pri čemu je, u slučaju da se ne postigne sporazum o naknadi, samo sud nadležan da odredi visinu naknade za eksproprisano zemljište, kako na osnovu procene tržišne cene Poreske uprave, tako i na osnovu veštačenja i izvođenjem drugih dokaza u toku vanparničnog postupka.

Pravo na naknadu za eksproprisano zemljište bivši vlasnik može dakle ostvariti pred opštinskom upravom i to zaključivanjem Sporazuma o visini i obimu naknade za eksproprisanu nepokretnost. Tada je korisnik eksproprijacije dužan da u roku od najviše 15 dana od dana pravnosnažnosti Rešenja o eksproprijaciji podnese opštinskom organu uprave pisanu Ponudu o obliku (novčani iznos ili davanje druge nepokretnosti u svojinu) i visini naknade za eksproprisanu nepokretnost, koja se potom urgentno dostavlja ranijem sopstveniku eksproprisane nepokretnosti na odgovor.

U daljem postupku, bivši vlasnik se može, ali i ne mora, saglasiti sa primljenom ponudom ukoliko istu smatra (ne)odgovarajućom ili može zahtevati veći iznos naknade, u situaciji kada smatra da ponuđeni iznos ne odgovara tržišnoj vrednosti nepokretnosti. U svakom slučaju ako se sporazum o naknadi u celini ne postigne u roku od dva meseca od dana pravosnažnosti rešenja o eksproprijaciji, opštinska uprava dostaviće pravosnažno rešenje o eksproprijaciji sa svim spisima nadležnom sudu radi određivanja visine naknade.

Primeri iz prakse pokazuju da građani najčešće svoja prava u postupku eksproprijacije na kraju ipak ostvaruju pred nadležnim sudom, nezadovoljni isključivo naknadom koju nude korisnici eksproprijacije, zato što je u većini slučajeva ponuđena naknada niža od tržišne vrednosti eksproprisanog zemljišta, a sve kao rezultat činjenice što se korisnik eksproprijacije prilikom ponude najčešće oslanja na procenu organa poreske uprave i list nepokretnosti koji predstavlja evidenciju o stvarnim pravima na nepokretnostima, a ne o nameni, vrsti i drugim bitnim karakteristikama zemljišta koji utiču na njenu tržišnu vrednost. Na taj način korisnici eksproprijacije (Republika Srbija i drugi državni organi), nudeći neadekvatnu naknadu za ekproprisano zemljište, primarno povećavaju troškove postupka, jer se isti nastavlja pred sudom, a sa druge strane, sopstvenici nepokretnosti imaju pravo da pred sudom, pored pripadajuće naknade, potražuju i zakonsku zateznu kamatu.

Advokat Žarko Barišić iz Novog Sada